障害者の権利保障における国内人権機関の役割
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2024.11.2　日本障害法学会
 　　　　　　　　　　　　　　　 　　　　シンポジウム(2)：国内人権機関と障害法
                                　　　　神奈川大学　山崎公士

〔報告の概要〕
1．国内人権機関
　1-1. 国内人権機関とは？
  1-2. 国内人権機関が必要とされた背景
  1-3. 国内人権機関の地位に関する国連パリ原則
2．障害者権利条約の国内実施・監視における国内人権機関の役割
　2-1. 条約33条と国内人権機関 ― 条約の国内的実施措置
　2-2. 日本への総括所見(条約33条に関する)で示された見解
　2-3. 障害者政策委員会の権限と独立性
　2-4. 日本における独立監視メカニズムのあるべき姿

1．国内人権機関
➢1970年代以降、主権国家が設置しはじめた人権救済機関で、世界の約120か国で活動している。

 1.1 「国内人権機関」とは？
①立法・行政・司法機関とは別個の国家機関で、
②憲法または法律を設置根拠とし、
③人権保障に関する法定された独自の権限をもち、
④いかなる外部勢力（他の国家機関、市民社会組織やメディアなど）からも干渉されない、独立性をもつ機関の総称である。

➢裁判所などの司法機関とは異なる。人権委員会のように複数の個人で構成される型と、オンブズパーソンのように単独の個人で活動する型がある。オーストラリアの人権委員会やスウェーデンの国会オンブズマンなど。
➢発展途上国では軍隊や警察の権力濫用による人権侵害が横行し、また先進国でもマイノリティに対する構造的・社会的差別の問題に直面してきた。
➢こうした人権侵害や差別の被害者は、費用と時間がかかり、しかも手続が面倒な裁判を利用して救済を求めることはまれで、多くの場合泣き寝入りを強いられてきた。
➢そこで冷戦後国際連合は、人権侵害の苦情について無料で相談を受け、迅速、簡単に救済をはかる、政府から独立した人権救済機関の設置を加盟国に働きかけ始めた。

 1-2. 国内人権機関が必要とされた背景
　(1)司法救済の限界
➢本来、「人権の砦」となるべきは裁判所。
➢しかし、裁判を起こすには弁護士費用や訴訟費用が必要で、判決までかなり時間がかかり、当事者に相当の負担となる。
➢裁判所に求められるのは主として金銭賠償で、当事者が納得のいくような関係調整や謝罪、再被害の防止などは求めにくい。
➢公開法廷での立証などによって、二次的な人権侵害・差別を受けるおそれもある。
➢司法による人権救済は個別事件の救済にとどまり、人権侵害・差別の歴史・社会・制度的背景にまで深くメスを入れるなど、人権侵害の構造的解明やその抜本的解決はあまり期待できない。

　(2)既存の行政救済の限界
➢上記(1)の限界点を補うのが行政救済であり、たとえば、日本では法務省の人権擁護行政がその中核を担ってきた。自治体によっては、人権相談行政に力を入れているところもある。
➢しかし、縦割り行政の中で機能を発揮し切れていない。権限も限られているため、当事者が十分に納得できる救済は図れない。

 1-3. 国内人権機関の地位に関する国連パリ原則
➢1993年12月に国連総会は「国内人権機関の地位に関する原則（パリ原則）」を採択し、国内人権機関（以下「機関」）のあるべき姿を示した。
➢機関の機能
①人権法制・状況に関する政府・議会への提言、②人権諸条約の批准や国内実施の促進、③人権諸条約上の国家報告書への意見表明、④国連人権関係機関などとの協力、⑤人権教育・研究プログラムの作成支援、⑥人権・差別撤廃の宣伝、などを例示する。
➢機関の独立性
これらの機能を実施するため、機関の構成員は社会の多元性を反映するよう選出し、その任期は明確に定め、独立した財源をもつものとするなど、機関の独立性の確保策を示す。
➢機関の活動
①苦情申立の検討、②意見の聴取、情報・文書の取得、③意見や勧告の公表、④人権の促進と保護に責任をもつ司法機関などとの協議、⑤人権NGOとの連携、などを掲げる。
➢機関は司法機関ではない。しかし、パリ原則は、①調停による、または法に規定された制約の範囲内での拘束力のある決定による、友好的な解決の追求、②救済手段に関する申立者への情報提供、③法律の制限内での申立の聴聞、他機関への移送、④法律、規則、行政慣行の改正・改革の提案、など準司法的権限を機関は持てることも示している。
➢小括：国内人権機関の三位一体の機能
1)人権政策提言機能
2)人権相談・救済機能
3)人権教育・広報総合調整機能
➢この3機能を一つの国家機関が担うことが国内人権機関の特徴であり、存在意義である。

2．障害者権利条約の国内実施・監視における国内人権機関の役割
　2-1. 条約33条と国内人権機関 ― 条約の国内的実施措置

条約33条　国内における実施及び監視（下線部、引用者）
1　締約国は、自国の制度に従い、この条約の実施に関連する事項を取り扱う一又は二以上の中央連絡先を政府内に指定する。また、締約国は、異なる部門及び段階における関連のある活動を容易にするため、政府内における調整のための仕組みの設置又は指定に十分な考慮を払う。
2　締約国は、自国の法律上及び行政上の制度に従い、この条約の実施を促進し、保護し、及び監視するための枠組み（適当な場合には、一又は二以上の独立した仕組みを含む。）を自国内において維持し、強化し、指定し、又は設置する。締約国は、このような仕組みを指定し、又は設置する場合には、人権の保護及び促進のための国内機構の地位及び役割に関する原則を考慮に入れる。
3　市民社会（特に、障害者及び障害者を代表する団体）は、監視の過程に十分に関与し、かつ、参加する。

1)中央連絡先
➢33条は締約国に中央連絡先の設置を求める（1項前段）。
➢主な役割：①国家元首・政府の長への障害者政策・施策に関する助言、②人権と障害に関する省庁間ならびに中央・地方間の調整、③条約実施のための行動計画の策定。
➢日本では、内閣府政策統括官（共生社会政策担当）付参事官（障害者施策担当）付及び外務省総合外交政策局人権人道課がこれを担当。

2)調整の仕組み
➢締約国は異なる部門及び段階におけるこの条約の実施に関連する活動を容易にするため、政府内における調整のための仕組みの設置または指定を奨励される（1項後段）。
➢日本では、内閣府政策統括官（共生社会政策担当）付参事官（障害者施策担当）付がこれを担当。

3)監視の枠組み
➢さらに、締約国は条約実施を監視する枠組みの維持・強化・指定・設置を義務づけられている（2項）。
➢2項では、「国内人権機関」ではなく「枠組み」という文言を用いる。しかし、枠組みの指定・設置にあたっては、国連パリ原則を考慮に入れるものとされている。
➢条約の国内実施を監視する独立した枠組みとして、「国内人権機関」がもっとも相応しい形態と考えられている。
➢なお、障害者権利委員会は「枠組み」を「独立監視メカニズム(Independent Monitor-
ing Mechanisms (IMM)」と呼んでいる。
➢日本では、障害者政策委員会がこれを担当。

　2-2. 日本への総括所見(条約33条に関する)で示された見解
　2022年に障害者権利委員会は、以下の懸念と勧告を表明した（ゴチックは引用者）。
(a) 締約国に人権の保護及び促進のための国内人権機関の地位に関する原則（パリ原則）に則した国内人権機関が存在しない。
(b) 本条約に基づく監視の仕組みとして内閣府に設置された障害者政策委員会は、権限の範囲が限られており、委員構成における障害の多様性とジェンダーバランスが不十分である。
　委員会は、締約国が、委員会が策定した「独立した監視枠組みおよびその障害者権利委員会の活動への参加に関する指針」()を考慮に入れ、人権の保護に関する広範な権限、ならびに十分な人的、技術的および財政的資源を伴うパリ原則に完全に沿った国内人権機関を設置すること、また、その枠組みのなかで本条約の実施を監視するために、独立性、委員の障害の多様性及びジェンダーバランスの代表性を保障しながら障害者政策委員会の公的能力を強化することを勧告する。
　 
　2-3. 障害者政策委員会の権限と独立性 
(1)	障害者政策委員会の構成と権限
➢障害者、障害者の自立及び社会参加に関る事業の従事者、学識経験者30人以内で構成される審議会として内閣府に設置（障害者基本法32･33条）。
➢その構成については、障害者の実情を踏まえた協議を行うことができるよう配慮する（同法33条２項）、
➢政策委員会は、①「障害者基本計画」の策定又は変更について意見を述べ、②障害者基本計画についての調査審議、実施状況の監視、③必要に応じて内閣総理大臣に対して意見を述べること等ができる（11条4･9項、32条2項）。

(2)	 障害者政策委員会の独立性
➢障害者政策委員会は、「法律の定めるところにより内閣府に置かれる審議会等で本府に置かれるもの」の一つ（内閣府設置法37条3項：国家行政組織法8条が規定する「審議会」に相当）()。
➢これに対し同法64条は、「別に法律の定めるところにより内閣府に置かれる委員会及び庁」として、公正取引委員会、国家公安委員会、個人情報保護委員会およびカジノ管理委員会（国家行政組織法3条が規定する「独立行政委員会」に相当）を金融庁、消費者庁およびこども家庭庁とともに列挙。
➢障害者政策委員会は「審議会」であり、「独立行政委員会」ではないため、国家行政組織における政府からの独立性は相対的に弱い。

　2-4. 日本における独立監視メカニズムのあるべき姿
➢現時点で、障害者の権利保障を含むあらゆる人権課題を扱う、パリ原則に準拠した国内人権機関は日本で設置されておらず、また設置に向けた展望も見いだせない。
➢他方で、障害者政策委員会をもって条約33条2項にいう「条約の実施を監視する枠組み」（framework）、すなわち、独立監視メカニズムと位置づけるのは、困難である｡
➢以上の認識を踏まえ、条約同項にもとづく締約国の義務を果たすため、日本における監視枠組みはどうあるべきであろうか。条約体の見解、組織論的観点や実現可能性等を念頭に置きつつ、3つの可能性を提示したい。

（1）独立行政委員会としての障害者委員会（仮称）の新設
➢独立行政委員会としての障害者委員会（仮称）を新設する。
➢ただし、審議会としての障害者政策委員会は現状のまま存続させ、新設される障害者委員会（仮称）の下に置く。
➢政府からの独立性をより強固にし、委員および事務局メンバーはジェンダーバランスを保ち、かつ多様な障害者で構成するよう選任する。
➢この構想は、2012年に審議会であった原子力安全委員会を独立行政委員会である原子力規制委員会に衣替えした事例を参考にしている。未曾有の原発事故を契機として、国の原子力施策・行政を一元管理するため、①独立性を持ち、②原子力利用における安全規制機能の統合を図るため、強い独立性を持つ原子力規制委員会が創設された()。

（2）現行の障害者政策委員会の権限強化
➢現行の障害者政策委員会の権限を強化する。
➢政策委員会による条約の国内実施の監視は、「障害者基本計画が条約の趣旨に沿って実施されているかを監視すること」に限定されており、その監視「対象」は締約国の国家行為全般（国の立法・行政・司法ならびに自治体における立法・行政）には及ばない。➢この限定を解除し、政策委員会による監視が国家行為全般に及ぶようにし、政策委員会の権限を強化するのがこの構想の趣旨である。
➢加えて、現行規定でも、障害者基本計画の実施状況の監視をめぐって、内閣総理大臣又は内閣総理大臣を通じて関係各大臣に勧告でき、この勧告に基づき講じた施策について、内閣総理大臣又は関係各大臣は政策委員会に報告しなければならないものとされて
いる。この既存の潜在的な権限を大いに活用し、政策委員会の権限強化を図ることも重要である。

　(3) 障害者の権利保障を含むあらゆる人権課題を扱う国内人権機関の設置
➢障害者の権利保障を含むあらゆる人権課題を扱う、パリ原則に準拠した国内人権機関である国設置の「人権委員会」（仮称）を設置する。
➢この委員会の委員および職員の中に障害当事者を必ず含めることとし、条約33条によって設置・指定が求められている独立監視メカニズムの役割を担わせる。
➢「人権委員会」の設置は過去に試みられたが、成功しなかった。国民的な世論が形成されない限り、パリ原則に準拠する「人権委員会」を日本で創設するのは困難であろう。